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國有企業(yè)探索“工業(yè)上樓”的難點及建議

摘要:隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,土地資源緊缺矛盾日漸凸顯,產(chǎn)業(yè)空間日趨飽和,“工業(yè)上樓”正在成為全國多個城市產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的新模式。本文簡要梳理工業(yè)上樓的背景及政策,分析工業(yè)上樓項目實施要點、國企參與工業(yè)上樓的難點,并給出對策建議。

一、工業(yè)上樓的內(nèi)涵

“工業(yè)上樓”是城市發(fā)展到一定規(guī)模,土地資源極度緊缺狀態(tài)下必然出現(xiàn)的一種工業(yè)空間發(fā)展形式。

從建筑形態(tài)來看,體現(xiàn)為“垂直工廠、空中廠房”,制造空間從低層向高層拓展,以實現(xiàn)土地集約利用;從產(chǎn)業(yè)類型來看,受空中空間承載能力制約,工業(yè)上樓以輕生產(chǎn)、低污染、低能耗的高端制造業(yè)為主,與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的特征相契合。工業(yè)上樓具備的建筑形態(tài)和產(chǎn)業(yè)類型特征,利于產(chǎn)業(yè)的高度集約,用一句話來描述是:“上下樓就是上下游,產(chǎn)業(yè)園就是產(chǎn)業(yè)鏈”。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,土地資源緊缺矛盾日漸凸顯,產(chǎn)業(yè)空間日趨飽和。同時,新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命深入發(fā)展,新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)也在要求更高品質(zhì)、更低成本的生產(chǎn)研發(fā)空間。在此背景下,向存量要空間成為必然選擇。工業(yè)上樓能夠促成制造業(yè)從“平面縮圈”轉(zhuǎn)向“立體增長”,提升經(jīng)濟(jì)密度。對于一二線核心城市而言,推動工業(yè)上樓是破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間制約的必然途徑,也是城市走具有新時代特征的新型工業(yè)化道路的有利探索。

二、工業(yè)上樓的背景及政策梳理

(一)工業(yè)上樓背景

工業(yè)上樓模式最早來源于新加坡和香港,發(fā)展于珠三角地區(qū)。上世紀(jì)50年代,新加坡和香港面臨城市快速發(fā)展的客觀壓力,土地資源稀缺,工業(yè)迅猛擴(kuò)張,為解決土地緊缺和低效利用的問題,對工業(yè)上樓進(jìn)行初步探索。新加坡構(gòu)建堆疊式廠房,香港則發(fā)展摩天工廠模式,將低技術(shù)、勞動密集的手工業(yè)、輕工業(yè)搬上高樓,高度可達(dá)百米。

2010年起,以深圳為代表的珠三角城市開始建設(shè)工業(yè)大廈形態(tài)的工業(yè)上樓項目。作為對外開放的門戶,珠三角城市制造業(yè)發(fā)展迅速,面臨政府招商引資和企業(yè)擴(kuò)充產(chǎn)能的空間需求壓力;同時珠三角對拆除重建類城市更新工業(yè)用地有著提高容積率的審查約束。在此背景下,促成了一批以深圳全至科技創(chuàng)新園、東莞松山湖智谷為代表的工業(yè)上樓項目。

2015年之后,全國多個城市參考和借鑒珠三角做法,包括以上海、蘇州為代表的長三角城市和以青島、天津為代表的環(huán)渤海城市,紛紛出臺落地了規(guī)范化的政策以及相應(yīng)的提案建議。相比珠三角城市,長三角和環(huán)渤海土地資源的緊俏性沒有那么高,且產(chǎn)業(yè)類型相對偏“重”,因此工業(yè)上樓項目相對較少,產(chǎn)品形態(tài)以堆疊式廠房為主。代表項目包括蘇州騰飛新蘇工業(yè)坊、青島城陽夏莊智造園等。

(二)工業(yè)上樓政策梳理

1. 國家層面

國家近年來鼓勵和推動工業(yè)上樓政策頻發(fā)。2019年4月,自然資源部辦公廳印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引(2019年版)》,明確指出“鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層工業(yè)廠房、國家大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器,供中小企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多功能復(fù)合利用!

2021年7月,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推廣借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法的通知》,在總結(jié)梳理深圳已復(fù)制推廣的創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法第十條 “劃定‘區(qū)塊線’,保障工業(yè)發(fā)展空間”的內(nèi)容中,提出要推廣工業(yè)上樓模式。

表1 工業(yè)上樓國家政策文件梳理

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2. 地方層面

多地政策推動工業(yè)上樓實踐,主要聚焦以政府為主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)尊重市場規(guī)律,滿足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展走向。同時由于各個地區(qū)產(chǎn)業(yè)不同,工業(yè)發(fā)展背景不一,也存在較大的地區(qū)差異性。

珠三角政策支持加大產(chǎn)品供給,明確審批流程,從政務(wù)服務(wù)上保障了項目建設(shè)落地。2023年2月,深圳市人民政府發(fā)布《深圳市“工業(yè)上樓”項目審批實施方案》(深府函〔2023〕20號),對工業(yè)上樓項目具體類型的管理模式進(jìn)行劃分,對產(chǎn)業(yè)定位、總收益率、租金漲幅和租金價格上限等方面給出了明確規(guī)定,簡化了項目的審批流程,優(yōu)化了審批機(jī)制。

長三角城市中,上海、蘇州出臺了市級政策,2023年9月,上海市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動“工業(yè)上樓”打造“智造空間”的若干措施》(滬府辦規(guī)〔2023〕21號),提出明確目標(biāo):三年推出智造空間3000萬方,并提出經(jīng)認(rèn)定的優(yōu)質(zhì)項目,按照開發(fā)建設(shè)投資總額給予一定比例的資金獎勵,單個項目獎勵最高不超過3000萬元。同月,蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布《蘇州市“工業(yè)上樓”設(shè)計引導(dǎo)指南》,明確了工業(yè)上樓項目開發(fā)建設(shè)細(xì)則。

表2 工業(yè)上樓地方政策文件梳理

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三、工業(yè)上樓項目實施要點分析

當(dāng)前,工業(yè)上樓在珠三角城市的發(fā)展路徑已經(jīng)相對比較成熟,長三角城市以上海、蘇州為代表,環(huán)渤海城市以青島、天津為代表,根據(jù)各自的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及載體的實際情況,分別進(jìn)行落地和推動,從初步發(fā)展進(jìn)入到快速發(fā)展的階段,并逐步帶動其他工業(yè)城市進(jìn)行探索。

根據(jù)其運行鏈條,工業(yè)上樓實施要點包括籌建渠道、產(chǎn)業(yè)定位、建筑設(shè)計、運營管理四個方面。

(一)籌建渠道

根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局,工業(yè)上樓項目的籌建渠道主要有三種,分別為城市更新、產(chǎn)業(yè)提容、新供應(yīng)用地。城市更新途徑,即通過拆除重建類城市更新路徑實施的工業(yè)上樓項目;產(chǎn)業(yè)提容途徑,即已出讓產(chǎn)業(yè)用地申請?zhí)岣呷莘e率、增加建筑面積的工業(yè)上樓項目;新供應(yīng)用地途徑,通過掛牌出讓方式取得用地建設(shè)可售的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間,以及通過協(xié)議出讓方式取得用地建設(shè)只租不售的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房。其中,政策重點鼓勵項目利用城市更新的機(jī)會探索工業(yè)上樓模式,包括低效用地的再開發(fā)、工業(yè)用地提質(zhì)增效等,通過拆除重建,提高容積率,提升土地利用效率。

(二)產(chǎn)業(yè)定位

工業(yè)上樓是以產(chǎn)業(yè)作為導(dǎo)向的開發(fā)形態(tài),最終目標(biāo)是更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè),對產(chǎn)業(yè)的審查、篩選、導(dǎo)入尤為關(guān)鍵。那么究竟什么樣的產(chǎn)業(yè)適合上樓?

從工業(yè)上樓的要求來看,上樓產(chǎn)業(yè)必須滿足工業(yè)上樓“五要素”的要求,即:環(huán)保安全、減振隔振、工藝需求、垂直交通和設(shè)備載重。其中環(huán)保安全要素為第一層級要素,其他四要素為第二層級要素。

表3 工業(yè)上樓評估五要素模型

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基于工業(yè)上樓項目要滿足環(huán)保、運輸、載重等多方面要求,上樓產(chǎn)業(yè)需符合輕型生產(chǎn)、環(huán)保型、低能耗等特征,最好是“精密小輕”產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)工藝流程要相對簡單,對室內(nèi)空間各方面指標(biāo)要求較小,生產(chǎn)設(shè)備重量較輕、震動較小,且能遷移至高層。一般來說,像工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能裝備及機(jī)器人、物聯(lián)網(wǎng)等高端智能制造業(yè)企業(yè)適合上樓。以蘇州為例,《蘇州市“工業(yè)上樓”設(shè)計引導(dǎo)指南》(征求意見稿)給出了重點鼓勵上樓產(chǎn)業(yè),包括電子信息、生物醫(yī)藥、智能裝備制造、節(jié)能環(huán)保、紡織服裝。

(三)建筑設(shè)計

對于政府和園區(qū)來說,需根據(jù)本地的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)前景,進(jìn)行前瞻性的產(chǎn)業(yè)定位,篩選出適合區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。對上樓產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)定位后,再針對入駐企業(yè)的需求,為目標(biāo)客戶提供定制化廠房。

以南山智造紅花嶺產(chǎn)業(yè)園為例,該園區(qū)是深圳重點推出的政府主導(dǎo)+國企引導(dǎo)+利益統(tǒng)籌+市場運作模式下的工業(yè)上樓項目。針對不同企業(yè)對生產(chǎn)空間荷載的不同要求,項目首先明確不同制造業(yè)企業(yè)對應(yīng)的樓層,根據(jù)樓層分配,對廠房荷載進(jìn)行定制化設(shè)計。為解決高層廠房貨運效率低的問題,項目在廠房上采用環(huán)形坡道+高架道路模式,將貨運交通引入第2層、第5層及第9層平臺,實現(xiàn)多首層廠房。高效解決了工業(yè)上樓設(shè)備不易上樓、高層廠房貨運效率低等核心痛點問題。

(四)運營管理

工業(yè)上樓空間籌措與建設(shè)、產(chǎn)業(yè)篩選與導(dǎo)入,解決了產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的實體空間問題,但站在政府角度,工業(yè)上樓另一個重要目標(biāo)是促成產(chǎn)業(yè)集聚、形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)。因此,工業(yè)上樓對政府或?qū)嵤┲黧w專業(yè)化運營管理提出了更高的要求。

園區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)方面,需要專業(yè)化、精細(xì)化的管理,才能做好項目的運營。這是由于工業(yè)上樓是比較復(fù)雜的業(yè)態(tài)需求,需解決垂直交通、三廢處理、減振隔振等工業(yè)上樓產(chǎn)生的特殊運營維護(hù)問題。在智慧服務(wù)方面,園區(qū)運營方可以運用數(shù)字技術(shù),打造實時監(jiān)測、全周期管理、快速反應(yīng)、高效處理的園區(qū)智慧化運行模式,提升管理精細(xì)度。

四、國企參與工業(yè)上樓難點分析

目前我國工業(yè)上樓項目大多是以政府主導(dǎo)、國企實施的方式進(jìn)行。以深圳為例,參與深圳工業(yè)上樓的企業(yè),主要以央國企為主導(dǎo),包括中集、深業(yè)、中糧、華潤、深投控等。例如中集在深圳光明區(qū)政府旁打造了深圳中集智園;深業(yè)在龍崗打造了光學(xué)智造谷,在大鵬新區(qū)打造了壩光國際生物谷;深投控聯(lián)手寶安區(qū)政府打造了深圳最大工業(yè)上樓試點園區(qū)新橋東先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)園等。

關(guān)于高層工業(yè)樓宇的研討相對容易,但實際落地時必須謹(jǐn)慎。下面結(jié)合案例分析國有企業(yè)參與工業(yè)上樓存在的難點。

(一)項目開發(fā)成本高

工業(yè)上樓項目對建筑空間的高要求,本身就增加了投資成本。與傳統(tǒng)工業(yè)廠房相比,工業(yè)上樓廠房在建筑層高、樓板荷載、柱網(wǎng)間距、生產(chǎn)輔助設(shè)施等建筑工藝上標(biāo)準(zhǔn)要高得多,相對應(yīng)的成本平均也要高20%以上。以深圳南山智造紅花嶺產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例,園區(qū)造價達(dá)到1萬元/㎡,同時后期運營維護(hù)成本也會更加高昂。

另一方面,工業(yè)上樓項目本身的重要建設(shè)目的之一,就是為制造業(yè)企業(yè)提供低成本的生存空間。2023年2月,深圳市人民政府印發(fā)《深圳市“工業(yè)上樓”項目審批實施方案》中明確規(guī)定,項目實施應(yīng)遵循“保本微利”原則,項目內(nèi)部收益率原則上≤4.5%,自持廠房建成后平均租賃價格≤35元/平方米·月,租賃價格年漲幅≤5%。

表4 工業(yè)上樓項目與傳統(tǒng)工程建造成本對比

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(二)企業(yè)上樓意愿低

盡管現(xiàn)在高層廠房在垂直運輸設(shè)備和廠房各項指標(biāo)的配置很完善,不少生產(chǎn)型企業(yè)對于單層廠房的心理習(xí)慣難以改變,仍然不愿意上到高層。這種現(xiàn)象在珠三角以外的地區(qū)較為普遍,由于工業(yè)上樓普及度不高,市場滲透率較低,大多數(shù)企業(yè)對工業(yè)上樓的認(rèn)知不足,缺乏信心,擔(dān)心入駐園區(qū)后難以開展研發(fā)生產(chǎn)工作,不愿意承擔(dān)試錯成本。很多企業(yè)寧愿搬遷至相對低端一些的園區(qū),也不愿意到高層進(jìn)行研發(fā)生產(chǎn)。

并且,由于工業(yè)上樓項目成本較高,其租金相對傳統(tǒng)工業(yè)園普遍偏高,這對企業(yè)上樓造成了很大壓力。例如,松湖智谷產(chǎn)業(yè)園平均租金為25-30元/㎡·月,區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)工業(yè)園租金僅15-20元/㎡·月,租金差高達(dá)50%。

表5 工業(yè)上樓項目與傳統(tǒng)工業(yè)園租金對比

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五、國企參與工業(yè)上樓的建議

(一)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚,提升項目價值

基于工業(yè)上樓項目產(chǎn)業(yè)定位,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚,構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài),通過拉近產(chǎn)業(yè)鏈距離提升項目價值。同時園區(qū)能夠在運營服務(wù)方面精準(zhǔn)發(fā)力,更好地為企業(yè)“牽線搭橋”。例如深圳全至科技創(chuàng)新園和東莞松湖智谷產(chǎn)業(yè)園,入駐企業(yè)以電子信息和智能裝備為主,該類型在園區(qū)占比超七成以上,那么園區(qū)運營中對產(chǎn)業(yè)鏈的上下游產(chǎn)業(yè)也可適當(dāng)引進(jìn),形成“上下樓就是上下游”的良好氛圍,大大降低企業(yè)運輸和溝通成本。

(二)產(chǎn)品定制提升吸引力

根據(jù)項目主題產(chǎn)業(yè),專注特定行業(yè)的建筑特殊要求,提升空間載體的產(chǎn)業(yè)適配性,提高產(chǎn)品力。例如,生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的需求在于對垂直交通、綜合設(shè)備夾層、三廢處理蒸汽供應(yīng)等;新材料和集成電路產(chǎn)業(yè)對減震隔振、廢氣廢液處理以及倉儲、消防的建筑要求有所不同;精密儀器設(shè)備產(chǎn)業(yè)對建筑柱間距和噪聲處理上的要求更高等。

(三)一城一策參與工業(yè)上樓

工業(yè)上樓需要一城一策,并非所有城市都有工業(yè)上樓的客觀需求。對于待開發(fā)土地面積較大、產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展階段的中小城市,缺乏能夠快速落地規(guī);妮p生產(chǎn)、研發(fā)中試、產(chǎn)業(yè)辦公企業(yè),不一定需要強(qiáng)行追求工業(yè)上樓模式。而對于建設(shè)用地稀缺、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求突出的一二線核心城市,工業(yè)上樓在這些城市是大勢所趨。

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