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PPP新機(jī)制下特許經(jīng)營項目實施若干問題淺析

摘要:2023年2月,PPP進(jìn)入全面停擺狀態(tài),項目庫暫停入庫、項目基本停滯,PPP下一步走向何方,備受關(guān)注。2023年11月,PPP新機(jī)制正式發(fā)布,對于已經(jīng)面臨諸多困境的PPP項目來說,無疑是一支強(qiáng)心劑。堅持初衷、回歸本源,是此次新機(jī)制的核心理念,在此背景之下,本文就新舊機(jī)制的轉(zhuǎn)換可能出現(xiàn)的若干問題進(jìn)行了簡要分析。

一、引言

2023年11月3日,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見的通知》(國辦函〔2023〕115號),即“PPP新機(jī)制”,緊隨其后,11月16日,財政部發(fā)布了《關(guān)于廢止政府和社會資本合作(PPP)有關(guān)文件的通知》(財金〔2023〕98號)(以下簡稱“98號文”),98號文廢止了關(guān)于PPP綜合信息平臺、示范項目、專家?guī)煲约白稍儥C(jī)構(gòu)庫相關(guān)文件。此番新機(jī)制對PPP項目的實施作出了歷年來最大的調(diào)整,核心內(nèi)容包括聚焦使用者付費項目、全部采用特許經(jīng)營模式、重點應(yīng)用于有經(jīng)營性收益的項目以及優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與等,自此,政府和社會資本合作項目在我國將迎來重大調(diào)整期。新舊機(jī)制的轉(zhuǎn)換,也必然會產(chǎn)生一系列新的問題和現(xiàn)象,以下筆者將就新機(jī)制下政府和社會資本合作特許經(jīng)營實施調(diào)整變更若干問題進(jìn)行簡要分析。

二、存量PPP項目的處理

自2014年以來,PPP在我國的發(fā)展已有近10年的歷史,根據(jù)財政部統(tǒng)計,截至2022年底,PPP在庫項目(含儲備清單)約1.4萬個,總投資20.9萬億元,以項目公司成立為標(biāo)識的落地率約77%。PPP項目投資規(guī)模大、合作期限長,在未來20至30年,存量PPP項目的建設(shè)、運營依然是PPP項目實施重點內(nèi)容。此次新機(jī)制明確了新舊項目的劃分,即:“2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目,以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目,均按照指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行”。關(guān)于存量項目的處理,2023年10月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家發(fā)展改革委《<關(guān)于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見>的通知》(未公開發(fā)布)(以下簡稱“《存量項目分類處理的意見》”),《存量項目分類處理的意見》根據(jù)項目所處階段,將其分為已運營項目、在建項目以及未開工項目,并對各階段的存量項目分別給出了處理建議:已運營項目嚴(yán)格履約、在建項目全面規(guī)范、未開工項目從嚴(yán)處置。

此外,根據(jù)《存量項目分類處理的意見》,財政庫將同步取消項目庫,存量PPP項目將不再要求在PPP綜合信息平臺公開項目信息,而對于2023年2月以后未完成招標(biāo)采購程序的項目、存量未開工項目,如不符合新機(jī)制的相關(guān)要求,可能要面臨整改或停止實施的問題。

三、新機(jī)制下PPP項目主管部門以及實施流程的調(diào)整

(一)主管部門及實施機(jī)構(gòu)

此次新機(jī)制明確了PPP項目特許經(jīng)營主管部門為國家發(fā)展改革委,終結(jié)了此前PPP項目由財政部和國家發(fā)展改革委雙頭管理的模式,此后財政部不再參與項目管理,而是專注于政府預(yù)算管理和債務(wù)管理。根據(jù)新機(jī)制的要求,發(fā)改委將作為政府和社會資本合作特許經(jīng)營項目的主管部門,嚴(yán)格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容,依法依規(guī)履行項目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。管理體制的優(yōu)化調(diào)整對于規(guī)范決策程序、簡化審批程序以及減少決策成本具有積極的作用,能夠改善此前PPP項目前期審批流程復(fù)雜以及周期長的問題。

新機(jī)制下項目實施機(jī)構(gòu)仍由地方各級人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等。在特許經(jīng)營項目實操中,項目實施機(jī)構(gòu)大部分由行業(yè)主管部門擔(dān)任,具體負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。

(二)實施流程的調(diào)整

此前PPP項目實施流程包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行及項目移交五個環(huán)節(jié)。新機(jī)制出臺以后,其工作流程較新機(jī)制出臺之前,有較大的調(diào)整。

從項目識別來看,新機(jī)制出臺以后,這一階段的項目發(fā)起和項目篩選主要由項目實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行,不需要再進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證,簡化了項目前期實施流程。這一流程的調(diào)整主要是由于新機(jī)制下主要聚焦使用者付費項目,且要求項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、且具備一定投資回報,不額外新增地方財政未來支出責(zé)任,因此,新機(jī)制下政府和社會資本合作項目將轉(zhuǎn)換為真正以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營性項目,同時,PPP特許經(jīng)營項目將不再受財政一般公共預(yù)算支出10%的約束。結(jié)合此前財政部發(fā)布的財金〔2019〕10號文“按照‘實質(zhì)重于形式’原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外”的規(guī)定,對于污水、垃圾處理等“明是政府付費,實則使用者付費”的特許經(jīng)營項目應(yīng)被認(rèn)定為使用者付費項目,該類項目實施并不因為采取PPP模式而額外新增地方財政未來支出責(zé)任。

從項目準(zhǔn)備來看,新機(jī)制優(yōu)化了前期審批流程,這一階段的主要工作將調(diào)整為特許經(jīng)營方案的編制和審核,此次新機(jī)制對特許經(jīng)營方案提出新的要求,一是需按照可行性研究報告編寫規(guī)范進(jìn)行編寫,其次是更加突出可行性論證,需要相關(guān)部門,必要時聯(lián)合第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證;赑PP項目新機(jī)制,目前國家發(fā)改委已對《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委令第25號)進(jìn)行了修訂并發(fā)布了修訂征求意見稿。

項目進(jìn)入采購階段以后,項目采購、項目執(zhí)行以及項目移交階段相關(guān)工作內(nèi)容新機(jī)制并未作出實質(zhì)性的重大的調(diào)整,但是由于PPP項目將全部采用特許經(jīng)營模式,首先,在項目執(zhí)行過程中,PPP項目合同將由特許經(jīng)營協(xié)議替代、社會資本方調(diào)整為特許經(jīng)營者或特許經(jīng)營聯(lián)合體、合作期限調(diào)整為特許經(jīng)營期限,經(jīng)營期限原則上不超過40年。其次,新機(jī)制要求特許經(jīng)營項目定期開展運營評價,但對建設(shè)期績效評價未做要求,因此,新機(jī)制出臺后政府和社會資本合作項目或?qū)⒅恍鑼椖窟\營期服務(wù)產(chǎn)出情況進(jìn)行績效評價,不再要求對建設(shè)期進(jìn)行績效評價。

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圖1:新機(jī)制下PPP特許經(jīng)營項目實施流程

(三)信息公開

新機(jī)制下財政部發(fā)布了98號文,廢止了關(guān)于PPP相關(guān)的共計11個文件,自此,入PPP項目綜合管理庫將不再成為規(guī)范PPP項目的要求,但是在新機(jī)制中,依然要求對特許經(jīng)營項目建立常態(tài)化信息披露機(jī)制,具體要求包括:“項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運營考核結(jié)果等非涉密信息,依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺,及時向社會公開。”

從信息公開要求來看,新機(jī)制對特許經(jīng)營信息披露進(jìn)行了常規(guī)化的管理,不再設(shè)立專門的項目庫,因此,從長遠(yuǎn)來看,政府和社會資本合作項目預(yù)計將不再被特殊對待,將逐漸成為常規(guī)化的特許經(jīng)營投資項目。

四、新機(jī)制下PPP項目涉及審核問題

2019年以前,關(guān)于PPP項目是屬于企業(yè)投資項目還是政府投資項目一直都是頗有爭議的話題,直至2019年《政府投資條例》出臺,其對政府投資的解釋為,是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動。由于PPP項目回報機(jī)制大部分為可行性缺口補(bǔ)助以及政府付費,其相關(guān)支出均要求納入財政預(yù)算,所以一直以來,PPP項目大多被視為政府投資項目,通常需要履行政府審批手續(xù)。新機(jī)制出臺以后,政府和社會資本合作項目將逐漸回歸初心,由政府投資項目轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲钠髽I(yè)投資項目,如由社會資本方單獨投資的項目,將按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù),但是對于政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目,新機(jī)制明確了其仍然屬于政府投資的范疇,根據(jù)《政府投資條例》的相關(guān)要求,項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計,按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序,報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

五、民營企業(yè)將成為新機(jī)制下PPP特許經(jīng)營項目參與主體

PPP項目在我國自實行以來,一直存在著“以項目融資為目的”、“重建設(shè)、輕運營”的情況,導(dǎo)致PPP項目在實際操作中存在諸多問題。最大程度鼓勵民營企業(yè)參與,是此次政府和社會資本合作新機(jī)制的一個重點內(nèi)容,新機(jī)制出臺前,國家各部委就相繼出臺系列文件,支持鼓勵民營企業(yè)參與投資政府和社會資本合作項目,如2023年7月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》、《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實促進(jìn)民間投資工作努力調(diào)動民間投資積極性的通知》(發(fā)改投資〔2023〕1004號)等。

此次新機(jī)制制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱“項目清單”,并實施動態(tài)調(diào)整),明確了支持民營企業(yè)參與的項目領(lǐng)域范圍,鼓勵并支持民營企業(yè)獨資、控股或參與的行業(yè)領(lǐng)域涵蓋環(huán)保、市政、物流、農(nóng)業(yè)農(nóng)林、社會領(lǐng)域、交通運輸、水利、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及能源等共9個領(lǐng)域,可參與的項目類型總計30個。

民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用,提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平,且對于遏制新增地方政府隱性債務(wù)有積極作用,從政策要求及導(dǎo)向來看,未來政府和社會資本合作,民營企業(yè)或?qū)⒊蔀樘卦S經(jīng)營實施主體,國企或央企或?qū)⒅饾u退出政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營。但是從歷年實踐經(jīng)驗來看,民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目都受到融資的影響,在這一方面,未來還有待國家出臺相關(guān)政策文件支持民營企業(yè)項目融資。

六、結(jié)語

政府和社會資本合作(PPP)在我國的發(fā)展一直處于不斷調(diào)整和優(yōu)化之中,既是因為PPP對我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響,同時又因為PPP在實施過程中不斷出現(xiàn)的新問題。新機(jī)制的出臺毫無疑問猶如一支強(qiáng)心劑,給政府和社會資本合作帶來新的生機(jī)和能量,但是對于市場主體來說,是機(jī)會也是挑戰(zhàn),政府和社會資本在我國的發(fā)展仍需要警惕各種違規(guī)行為。新機(jī)制出臺后,相關(guān)的配套措施及指導(dǎo)意見有望在后續(xù)陸續(xù)出臺落實,以促進(jìn)政府和社會資本合作特許經(jīng)營實施更加公平、高效及健康的發(fā)展。

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